De praktijk kende in deze jaren een grote mate van willekeur, waarbij sommige provincies vrijwel alle afvalbedrijven het stellen van zekerheid voorschreven en andere provincies dit niet of nauwelijks deden. Omdat het stellen van zekerheid in die periode vrijwel altijd plaatsvond door middel van een bankgarantie, leidde dit tot het creëren van veel ‘dood geld’ met daardoor minder investeringen in het bedrijf en daarnaast een forse mate van rechts- en concurrentieongelijkheid. Destijds was de achtergrond van het Besluit een ‘vangnet voor probleembedrijven’ te vormen. In de praktijk waren er echter diverse provincies die voor afvalbedrijven per definitie een bankgarantie in een vergunningvoorschrift opnamen, ongeacht of er sprake was van een ‘probleembedrijf’.

Motie

Eind vorig decennium kwam dit dossier ambtelijk en politiek weer op de agenda. Voor Seveso-inrichtingen²⁾ was een en ander al eerder in gang gezet, maar na een in 2018 aangenomen motie in de Tweede Kamer om dit ook voor niet- Seveso-inrichtingen te onderzoeken ontstond de intentie dit tevens voor afvalbedrijven wettelijk te gaan regelen. Voor Seveso-inrichtingen ging de zogeheten ‘MOET-bepaling’ gelden, waaruit volgt dat het bevoegd gezag een eis tot zekerheidstelling in de vergunning moet opnemen. Voor afvalbedrijven werd een zogeheten ‘KAN-bepaling’ van kracht, die het bevoegd gezag de wettelijke ruimte biedt een eis in de vergunning op te nemen.

Uitgangspunt

Het georganiseerd bedrijfsleven heeft sinds het jaar 2019 op meerdere momenten haar zorgen geuit over de gevolgen die dit besluit voor de circulaire economie in het algemeen en de afval- en recyclingbedrijven in het bijzonder zou gaan hebben. Hoewel het uitgangspunt dat de samenleving niet mag opdraaien voor de kosten van faillissementen van (malafide) bedrijven terecht is, staat de huidige invulling van de regeling niet in verhouding tot de daadwerkelijke risico’s voor de maatschappij/belastingbetaler die door deze regeling zouden moeten worden afgedekt. In veel gevallen zijn deze risico’s bovendien reeds (gedeeltelijk) afgedekt (via bijvoorbeeld verzekeringen, grondcontracten, verbeterd toezicht/handhaving, etc) en zijn, daarnaast, andere werkbaarder oplossingen mogelijk. Organisatieadviesbureau Berenschot is gevraagd een ‘eenvoudig en helder denkmodel’ te ontwikkelen, met behulp waarvan majeure risicobedrijven in categorieën kunnen worden ingedeeld en per categorie kan worden bepaald voor welk bedrag financiële zekerheid moet worden gesteld om niet-verhaalbare milieukosten af te dekken. Het is het rapport ‘Financiële zekerheidstelling voor milieuschade bij majeure risicobedrijven - Een model voor het categoriseren van majeure risicobedrijven’, dat in 2016 verscheen. Het is de basis voor de grote onrust in de afval- en recyclingbranche.

Drempelwaarde

Het initiële Berenschot-rapport is gericht op, en bedoeld voor, ‘de groep majeure risicobedrijven die een verzamelterm is voor bedrijven die vallen onder het regime van het Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO)³⁾ en de grote chemiebedrijven vallend onder categorie 4 van bijlage 1 bij de Richtlijn Industriële emissies (RIE-4). Anders gezegd gaat het om zo’n 450 bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen boven een bepaalde drempelwaarde aanwezig zijn’.

Dat bij deze bedrijven afval aanwezig is, of kan zijn, wordt in het rapport duidelijk gemaakt aan de hand van een figuur waarin drie financiële zekerheid bepalende componenten zijn benoemd: Afval, Bodem en Water. Een BRZO bedrijf kan een afvalbedrijf zijn, doch ook een niet-afvalbedrijf kan afval op het terrein hebben. Een afvalbedrijf is echter niet per definitie een BRZO-bedrijf. Afvalverwerkingsbedrijven nemen een bijzondere positie in binnen de BRZO-bedrijven. ‘Vanwege de aard van de bedrijfsactiviteiten (opslag en verwerking van afval), moet voor deze bedrijven worden aangenomen dat bij een faillissement (al dan niet als gevolg van een incident) alle voorraad beschouwd moet worden als afval’.

Afvalbedrijven met een BRZO-status werken doorgaans met chemische/gevaarlijke stoffen, hetgeen een negatief bedrag van bijvoorbeeld 340 euro per ton enigszins rechtvaardigt. Hierbij geldt wel dat het uitgangspunt is dat ‘de hoogte van de financiële zekerheidstelling gebaseerd moet zijn op een reëel scenario en volgens de onderzoekers van Berenschot niet op het ergst denkbare scenario’.

De Groene Amsterdammer en Investico

Zoals eerder gememoreerd is in een later stadium, mede naar aanleiding van een publicatie in De Groene Amsterdammer (12 augustus 2020), gebaseerd op onderzoek van Investico en vragen van GL-kamerlid Kroger, door de toenmalige Staatssecretaris Van Veldhoven besloten om reguliere (niet BRZO/IPCC) afvalbedrijven en recyclingbedrijven eveneens financiële zekerheidstelling op te leggen. Dezelfde financiële zekerheidstelling, die de basis vormt als gevolg van de uitkomsten van het Berenschot-onderzoek bij Majeure risicobedrijven.

Het IPO heeft het onderzoek van Investico en het besluit van de Staatssecretaris omarmd, doch gaat hiermee voorbij aan de eigen en gemeentelijke VHT-taken die veel schade hadden kunnen voorkomen. In de praktijk zijn immers ook situaties te zien (misschien zelfs meer bij gemeenten dan bij provincies), waarbij het bestuur aarzelt om handhavend op te treden, omdat dan een bedrijf mogelijk gaat omvallen en de kosten voor het opruimen van bijvoorbeeld afvalstoffen met een negatieve restwaarde sowieso voor rekening van de samenleving komen.

De beleving van de pilot

Het bedrijfsleven, het IPO en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat hebben de afgelopen jaren een aantal keren overleg gevoerd over hoe het instrument wordt ingezet. Belangrijkste gesprekspunten waren daarbij:

• de uitkomsten van het rekenmodel Berenschot;
• hoe de financiële draagkracht (als wegingsfactor voor de hoogte van de Financiële Zekerheidstelling) te bepalen;
• de Financiële Zekerheid die uiteindelijk wordt gevraagd van een bedrijf;
• de acceptabele vormen van Financiële Zekerheid;
• de complexiteit die het wetsvoorstel in de uitvoering met zich meebrengt (zowel voor bedrijven als voor omgevingsdiensten/bevoegde gezagen).

Wat het laatste betreft worden door zowel het bedrijfsleven als het IPO/provincies vraagtekens gezet bij de doelmatigheid: er is – voor bedrijven waar de provincies bevoegd zijn – per jaar indicatief twintig tot veertig miljoen euro nodig ter dekking van niet-verhaalbare bestuursdwangkosten. Als het voor bedrijven niet mogelijk is van een collectieve voorziening gebruik te maken, betekent dit dat bedrijven individueel een zekerheid moeten stellen. Dit kan optellen tot een (ook indicatief) bedrag van één tot anderhalf miljard euro aan gestelde zekerheden. Bovendien zal naar verwachting de uitvoering van een regeling per bedrijf zowel de bedrijven als de omgevingsdiensten hoge uitvoeringslasten – vanwege overleg en juridische procedures - met zich meebrengen. Op dit moment is zelfs een geval bekend waarin alleen al één bedrijf een bedrag van bijna tweehonderd miljoen euro aan financiële zekerheid moet afdekken.

Zekerheid Om de hoogte van de financiële zekerheid te bepalen, kan een financieel model worden toegepast. Het ontwikkelen van een ‘one size fits all’ model is echter lastig vanwege de complexiteit in de afvalsector (door de grote hoeveelheid en diversiteit aan afvalstromen en afvalbedrijven). De huidige denkrichting van P*Q (prijs maal hoeveelheid) gaat tegen het principe van proportionaliteit in. De totale omzet die de Afval- en Recyclingsector genereert, komt uit op zo’n negen miljard per jaar. Ten opzichte van de 25 miljoen euro feitelijk onderbouwde historisch geleden schade (in een periode van 5 jaar 2015-2020 ), is dit buiten proportie. De complexiteit van het model zit in het in kaart brengen van risicofactoren: bij welk soort bedrijven is het in het verleden misgegaan en wat waren onderliggende oorzaken?

Het vervolg Kortom: de pilot heeft tot meer vragen dan oplossing geleid en kan op basis van de beschikbare informatie onmogelijk leiden tot opname in individuele vergunningen van recyclingbedrijven. Naar verwachting wordt in het eerste kwartaal van 2026 de eindevaluatie van de pilot openbaar gemaakt. Als branchevereniging blijven wij ons verzetten tegen de uitwerking van het besluit Financiële Zekerheid en de negatieve effecten die dit op de branche gaat hebben.

Otto Friebel
Directeur BRBS Recycling

VOETNOTEN

¹⁾ Gewijzigde motie- Vietsch/Neppérus 29 383, nr. 91 over het opheffen van het Besluit Financiële zekerheid Milieubeheer.

²⁾ Het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo 2015), sinds 2024 geïntegreerd in de Omgevingswet als Seveso-inrichtingen, verplicht bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen tot strenge veiligheidsmaatregelen. Het doel is het voorkomen en beheersen van ongevallen met risico’s voor werknemers, omgeving en milieu.

³⁾ Zie voetnoot 1.

• Recycling